8月18日，烈日炎炎，檀東路立交橋上不時有汽車駛過。
夏連杰指著不遠處的地方。23年前，他在這附近租下了5畝地，用于經(jīng)營一家液化氣有限公司。2002年，正值北京密云建設(shè)發(fā)展契機，時密云縣政府收到批復(fù)，即將實施道路交通建設(shè)工程。夏連杰的公司就處于規(guī)劃搬遷范圍之內(nèi)。
2016年，夏連杰按時完成了規(guī)劃范圍內(nèi)土地上房屋設(shè)施搬遷工作，但一直沒有等到自己期望的補償款。一紙訴狀，他把密云區(qū)政府告上了法庭。
經(jīng)過幾輪訴訟和申請裁決，案件于2020年來到最高人民法院申請再審。
“幾年來，這起糾紛經(jīng)歷了一道道程序，卻沒有從根本上解決問題。”剛接手這個案子時，最高人民法院行政庭法官朱宏偉覺得案子“不簡單”。
“不能一拖再拖、機械辦案，讓行政訴訟程序空轉(zhuǎn)。”如何實質(zhì)性化解這起行政爭議，維護當事人實體權(quán)益，促進依法行政，在法律框架內(nèi)努力尋求最佳方案?向著實現(xiàn)雙贏多贏共贏的目標，法官們開始了一次“解紛長跑”。
高架平地起，補償何處尋
6月15日這天，朱宏偉和法官助理袁岸喬、書記員常曉軒都起得很早。他們整理好文件包，準備與最高人民法院行政庭副庭長郭修江一起趕赴密云，對這起案件進行第四輪調(diào)解。
一個半小時的車程，郭修江與朱宏偉團隊反復(fù)查看調(diào)解提綱和預(yù)備好的多種方案，腦子里設(shè)想著一會兒調(diào)解的情景。
一同趕赴密云的還有北京市第四中級人民法院、北京市高級人民法院的法官。幾天前，最高人民法院行政庭庭長于厚森建議，不要為了結(jié)案而結(jié)案，要實質(zhì)性化解爭議，避免程序空轉(zhuǎn)，必要時可以邀請案件一、二審法院承辦人和密云區(qū)人民法院法官一同參與調(diào)解，運用地方法院與當?shù)卣ぷ鳒贤C制，依托前幾輪訴訟中法官與當事人建立的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)基礎(chǔ)，促成和解。
四級法院聯(lián)動調(diào)解，這在最高人民法院調(diào)解工作中還是不多的。
密云區(qū)檀營滿族蒙古族鄉(xiāng)北部地區(qū)緊鄰京承鐵路，在實施“平改立”工程之前，每當火車經(jīng)過時，行人、汽車就得專門停下來等候。
如今，高架橋平地而起，寬闊通暢的馬路上，機動車與行人分離，早已沒有混亂擁堵的現(xiàn)象。
2002年1月，北京市政府批復(fù)征收位于密云縣檀營鄉(xiāng)的集體土地用于“平改立”工程交通建設(shè)，仙塔液化氣有限公司所在地就在建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)。仙塔公司原為密云縣檀營鄉(xiāng)集體企業(yè)， 2002年11月，夏連杰從鄉(xiāng)政府收購了這個企業(yè)。
2007年，時密云縣政府成立首政集團作為獨立企業(yè)法人，專門處理涉案土地的征收補償相關(guān)工作。2016年，首政集團通過提起民事訴訟主張排除妨礙的方式，要求夏連杰、仙塔公司自行拆除房屋設(shè)施并搬走。當?shù)鼗鶎臃ㄔ褐С至耸渍瘓F的訴訟請求，由此實質(zhì)上是完成了對仙塔公司房屋設(shè)施的拆除清理行為。
“修路是好事兒。”作為土生土長的密云人，夏連杰支持修繕本地交通。其間，首政集團通過民事案件的執(zhí)行和解，曾支付夏連杰100萬元作為拆除液化氣站的拆除費，并在協(xié)議中注明不是房屋及設(shè)施的補償款，此后便未再給予補償。
夏連杰等了很久，眼看補償款遲遲沒有到位，溝通也無果，便開始了多輪訴訟及申請裁決的漫漫長路。
2019年，夏連杰、仙塔公司向北京四中院提起訴訟，請求確認密云區(qū)政府征收行為違法并要求賠償房屋及設(shè)施損失等500萬元。
“夏連杰、仙塔公司的房屋設(shè)施系根據(jù)民事排除妨害訴訟及其執(zhí)行和解協(xié)議拆除，在案證據(jù)無法證明密云區(qū)政府實施了行政征收行為，缺乏事實根據(jù)，不符合法定起訴條件，于是我們裁定駁回了起訴。”承辦一審的北京四中院行政庭張巖法官團隊表示。這一點，也是承辦二審的北京高院行政庭馬宏玉法官團隊對案件上訴予以駁回的原因。
訴求一直懸而未決，2020年，夏連杰、仙塔公司向最高人民法院申請再審。
“剛接到這個案件時，感覺案件事實和法律關(guān)系都比較復(fù)雜。”朱宏偉表示，案件除了本身的事實年代久遠、經(jīng)歷多輪訴訟外，還摻雜著過去國企改革中企業(yè)的承諾、當?shù)爻山ㄖ拼甯木拥葐栴}，相關(guān)爭議歷經(jīng)申請行政裁決、行政訴訟、民事訴訟等四輪程序，民事與行政爭議交織，法律關(guān)系較難厘清，以致各方對整個案件脈絡(luò)及如何處理均存在較大分歧。
案件在一、二審環(huán)節(jié)被裁定駁回起訴，在申請再審審查環(huán)節(jié)，查明事實、厘清法律關(guān)系是朱宏偉團隊首先要考慮的。
為此，合議庭全面審查案卷材料，專門舉行了聽證詢問，結(jié)合關(guān)聯(lián)案件中認定的事實，細致分析案情，逐一抽絲剝繭。2022年8月開始，合議庭組織了兩次合議，兩次提交法官會議討論案情并討論案件處理。
“必須吃透全部案情，才能確定解決思路。要把握‘公正與效率’，公正是前提和基礎(chǔ)，不能一味圖快，這樣可能導(dǎo)致案結(jié)事不了，這樣的效率就是低效率、負效率。”案情越查越明，讓朱宏偉和袁岸喬增強了妥善化解這起案件的信心。
雙方都有“理”，“公約數(shù)”在哪里
案件的爭議在于政府是否應(yīng)該補償。
在夏連杰看來，至今為止，他只收到了100萬元的拆除費用，關(guān)于補償?shù)目铐椧恢睕]有給付到位。而密云區(qū)政府認為，100萬元的費用已經(jīng)包含了補償款，能夠彌補夏連杰、仙塔公司所受損失，無須再額外進行補償，如果夏連杰、仙塔公司不服，可就補償事宜另訴。
朱宏偉介紹，因年代久遠、部門負責人更換等原因，當年關(guān)于補償問題的協(xié)商過程及結(jié)果難以查證。加之當年對于拆除地上物的評估也沒有形成報告，當事人具體損失也難以確定。
事實查明困難重重。審判團隊一方面詳細地查閱全部材料，另一方面多次赴密云當?shù)卣匍_各相關(guān)部門參加的座談會，實地了解情況。經(jīng)審查，合議庭認為，本案中，首政集團是受密云區(qū)政府委托，專門處理涉案土地征收補償事項的單位，其拆除了房屋和設(shè)施，再審申請人被拆除的房屋設(shè)施應(yīng)當獲得補償。
然而，由于本案事實和法律關(guān)系復(fù)雜，各方對于本案法律關(guān)系如何認定，是否存在征收行為，是否需要補償賠償，以及如何裁判，均存在較大分歧，即使讓當事人另訴，很可能再經(jīng)歷一輪曠日持久的訴訟當事人仍無法獲得支持，且考慮密云區(qū)政府通過首政集團以類似方式已完成了涉案土地所在地檀營鄉(xiāng)的大量安置補償工作，涉及人員多，波及面廣，如果簡單認定密云區(qū)政府征收行為違法，還存在引發(fā)大量次生爭議的風(fēng)險。
“總體上判斷，這個案件不宜簡單裁定。本案已經(jīng)是當事人的第四輪訴訟，也不宜再增加當事人訴累。”行政庭專業(yè)法官會議深入研討后認為，應(yīng)當適宜通過協(xié)調(diào)，推動補償問題實質(zhì)性解決，妥善化解這起行政爭議。
兩年多來，合議庭共組織了4輪調(diào)解。
在2021年11月的第一次調(diào)解中，法官初步了解了雙方各自的主張。密云區(qū)司法局從事應(yīng)訴工作的負責人表示，之所以沒有補償，是因為當時夏連杰作為乙方，與當時還是村委的甲方簽訂土地租賃合同時，約定了類似乙方承諾放棄補償?shù)臈l款。
“承諾放棄即使在合同中已經(jīng)約定了，也不能否認法律規(guī)定的補償義務(wù)，除非合同中有特定安排足以彌補一方當事人的利益。”法官解釋道，合同具有相對性，當事人和出租出售方之間的約定，一般不能免除政府的補償責任。
經(jīng)過這次調(diào)解，應(yīng)訴人員進一步理解了案件事實和法律關(guān)系，也加深了對最高人民法院的分析和處理意見的理解。由于應(yīng)訴人員之前未與征收補償工作部門進行有效溝通，對部分事實尚不了解，只表態(tài)后續(xù)會研究商榷。
2022年10月31日，合議庭組織密云區(qū)政府工作人員進行了第二輪調(diào)解。法官詳細了解了當年有關(guān)補償問題的談判過程，核實了工程實施對其他同類企業(yè)的補償情況。政府工作人員進一步理解了法官的分析和工作思路。
政府對案件的重視程度在提高，案件離最終得以解決的目標近了一些。
與之前只有司法局工作人員來參加調(diào)解不同，2023年4月7日進行第三次調(diào)解時，密云區(qū)司法局、住建局、鎮(zhèn)政府、首政集團等多個部門及單位負責人都參加了。在多方交流協(xié)商后，法院進一步闡明案件事實和法律關(guān)系，依法厘清密云區(qū)政府應(yīng)當補償?shù)幕疽螅瑸樽罱K解決問題打下基礎(chǔ)。
能動司法促和解，減輕當事人訴累
“雙方立場差距很大。怎么使雙方向?qū)Ψ娇繑n，減少分歧，最后達成和解協(xié)議，非常困難。”對于第四次調(diào)解的現(xiàn)場情況，郭修江至今歷歷在目。
密云區(qū)法院的會議室里，各方再一次面對面。
“經(jīng)過前期審查和多輪溝通，政府行為存在違法侵權(quán)的客觀事實，應(yīng)該作出補償。再審申請人一方依法可以獲得的實際賠償項目和數(shù)額也有所明確，巨額索賠也是不切實際的。”作為調(diào)解的主持人，郭修江向雙方充分分析案情、明理釋法，逐步縮小著對于補償金額的爭議差距。
密云區(qū)副區(qū)長劉傳虹帶隊參加了這次調(diào)解。從下午2點到5點，會議室里的討論聲一直不斷。“最高人民法院認真聽取雙方意見、深入研究案情，幫助我們厘清法律關(guān)系和責任義務(wù)，認清解決問題的重要性。”劉傳虹說。經(jīng)過反復(fù)協(xié)調(diào)溝通，密云區(qū)政府作出了補償承諾，給出了補償金額數(shù)。
法官們也逐一向夏連杰分析實際利益受損情況。在夏連杰看來，四級法院一起調(diào)解，足以證明法院對自己這起案件的重視?？紤]到繼續(xù)訴訟的巨大成本，看到法院反復(fù)協(xié)調(diào)工作的不易，他對補償金額表示了接受。
當天下午，夏連杰、仙塔公司與密云區(qū)政府現(xiàn)場簽署了和解協(xié)議。一個月內(nèi)，補償款給付到位，歷時多年的糾紛終于畫上了句號。
拿著雙方簽字后的調(diào)解協(xié)議書，郭修江長舒了一口氣。
行政審判一手托著“民”、一手托著“官”。如何從中尋找“最大公約數(shù)”，實質(zhì)性化解爭議，考驗著每一位行政審判法官的政治智慧、法治智慧、審判智慧。
“重中之重是要轉(zhuǎn)變行政審判的理念，理念一新天地寬。”作為一名有著豐富審判經(jīng)驗的行政法官，郭修江是這么理解的。
今年7月，一場頭腦風(fēng)暴令全國法院干警耳目一新。全國大法官研討班上，以審判理念現(xiàn)代化統(tǒng)領(lǐng)、引導(dǎo)、促進各項工作現(xiàn)代化，牢固樹立雙贏多贏共贏的理念，呼喚著行政審判的新?lián)?、新作為?/p>
作為案件二審承辦人，馬宏玉一同參加了第四次調(diào)解。“行政訴訟是‘民告官’，首當其沖要保護人民群眾合法權(quán)益。”她看到最高人民法院的法官們堅持能動司法理念，積極推動爭議解決，維護當事人合法權(quán)益所作的各種努力。“在法律空間內(nèi)尋求最佳處理結(jié)果，實現(xiàn)政治效果、社會效果、法律效果的統(tǒng)一，這些經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)。”8月18日，馬宏玉在接受采訪時表示。
“要把監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督貫穿始終。”北京四中院行政庭庭長武楠也參加了調(diào)解，她通過平時的溝通機制有效向政府傳達了調(diào)解信息。她感到理念新了，處理解決問題也有了新的思路。“依法監(jiān)督行政行為，要求我們對于行政執(zhí)法中遇到的疑難法律問題，積極提出法律意見，統(tǒng)一執(zhí)法司法尺度，從‘事后糾錯’轉(zhuǎn)為‘事前建議’，從孤立辦案向辦案與業(yè)務(wù)指導(dǎo)并重轉(zhuǎn)變。”
這是劉傳虹第一次代表區(qū)政府參與行政爭議化解。
8月24日，坐在辦公室里，他回憶著整個調(diào)解過程。“最高人民法院沒有簡單地就案辦案，而是通過數(shù)次面對面調(diào)解，加強府院良性互動，積極促成雙方協(xié)商和解，也讓我們認識到自身在依法行政方面存在的不足。”
劉傳虹表示，通過這次爭議化解，區(qū)政府也深刻認識到要提高運用法治思維和法治方式解決問題的能力，在法治前提下想問題、作決策、辦事情，提高行政決策質(zhì)量和效率，在法治軌道上推進政府行政工作，從源頭上減少行政爭議的產(chǎn)生，全力推進平安密云、法治密云建設(shè)。
時間回到6月15日。調(diào)解順利結(jié)束后，在返回最高人民法院的路上，郭修江和審判團隊一直討論復(fù)盤著整個辦案過程。回顧這次化解爭議的“長跑”，他們有了新的體會——
“通過能動司法實質(zhì)性化解行政爭議，主動與政府溝通促進依法行政，共同把問題解決了，讓老百姓權(quán)益得以維護，讓政府工作得以完善，這不就是雙贏多贏共贏嗎!”(記者 孫航)
編輯：郭成
