關(guān)鍵詞：必答題
前情提要
四川既有大城市、又有大農(nóng)村，城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差距交織疊加，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尤為明顯。推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是建設(shè)現(xiàn)代化四川的必答題，也是拉動(dòng)投資、提振消費(fèi)、促進(jìn)就業(yè)增收的重要抓手。
2023年11月，省委十二屆四次全會(huì)召開(kāi)，專題研究以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并出臺(tái)相關(guān)決定。全會(huì)明確提出“抓好兩端、暢通中間”的工作思路——抓好兩端，就是一端抓以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，把縣城建強(qiáng)，提高就地就近城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平;一端抓以宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)為牽引的鄉(xiāng)村全面振興，把農(nóng)村建好，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。暢通中間，就是破除制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、公共資源均衡配置、基層治理高效協(xié)同，不斷增強(qiáng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)能和整體活力。
圓桌訪談
四川2000多萬(wàn)農(nóng)村流動(dòng)人口，歸宿是就地城鎮(zhèn)化嗎?
受訪嘉賓
郭曉鳴 四川省社科院研究員
賈 晉 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究中心副主任
劉 俊 四川省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)
川觀新聞?dòng)浾?李欣憶 邵明亮 攝影 黃瀟
春運(yùn)即將開(kāi)啟，全球最大的人口遷徙年復(fù)一年上演。對(duì)四川而言，川籍農(nóng)民工數(shù)量在全國(guó)位居前列，這樣的“鐘擺式”流動(dòng)，在城鄉(xiāng)間已是常態(tài)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前，全省有2000多萬(wàn)進(jìn)城農(nóng)民生活在城市、戶籍在農(nóng)村，是城鄉(xiāng)“兩棲族”。
成都東站春運(yùn)資料圖。吳楓 攝
如何結(jié)束“鐘擺式”流動(dòng)，減少城鄉(xiāng)“兩棲族”?許多專家指出，縣域地區(qū)人口就地、就近城鎮(zhèn)化的必要性日益凸顯。省委明確，抓以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，把縣城建強(qiáng)，提高就地就近城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。
當(dāng)前，尤為迫切的是，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)，增強(qiáng)縣域?qū)τ诋a(chǎn)業(yè)和人才的吸引力，不斷縮小城市和鄉(xiāng)村的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的深度融合發(fā)展。還需關(guān)注的是，種種變局之下，縣城的高質(zhì)量發(fā)展如何破局?縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型如何擺脫困頓、持續(xù)向好?近日，川觀新聞邀請(qǐng)各方專家對(duì)此開(kāi)出了藥方。
就地城鎮(zhèn)化，堵點(diǎn)在哪兒?
記者：過(guò)去我們的城鎮(zhèn)化以大城市群為主要發(fā)展路徑，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向縣域，特別是就地城鎮(zhèn)化的方式。這種轉(zhuǎn)變還面臨哪些堵點(diǎn)?
郭曉鳴：進(jìn)城農(nóng)民雙重占有資源受到一些批評(píng)，比如大量閑置的宅基地，寧愿撂荒也不交給集體，成為沉睡的資源。但我認(rèn)為這是歷史發(fā)展階段合理的現(xiàn)象，在進(jìn)城農(nóng)民還不能享受城市居民同等的公共服務(wù)待遇時(shí)，要求他們放棄在農(nóng)村的承包權(quán)、分配權(quán)，是不公平的。四川有2000多萬(wàn)生活在城市、戶籍在農(nóng)村的進(jìn)城農(nóng)民，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)市民化，這部分人群也是農(nóng)村資源閑置率最高的，要千方百計(jì)想辦法讓資源流動(dòng)起來(lái)。
賈晉：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是當(dāng)前暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的一大堵點(diǎn)。轉(zhuǎn)移人口的縣城化，也就是就地城鎮(zhèn)化，是我們的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，我認(rèn)為一些先進(jìn)地區(qū)的做法可以借鑒。
我們?cè)诮K一個(gè)縣跟蹤調(diào)查，他們想辦法盤(pán)活資源，農(nóng)民放棄宅基地、農(nóng)用地，進(jìn)城之后配套社保、集中居住區(qū)域。為什么可以做到?這是因?yàn)榉艞壍闹笜?biāo)權(quán)益縣上統(tǒng)籌，這條路就能走通。這就要求我們的縣域經(jīng)濟(jì)足夠發(fā)達(dá)，能夠充分承載產(chǎn)業(yè)，才能在縣域內(nèi)部實(shí)現(xiàn)這樣的統(tǒng)籌。
劉?。核拇ǖ某擎?zhèn)化率落后于全國(guó)，這是差距也是潛力，如果能夠打通要素流動(dòng)，城鎮(zhèn)化還有二三十年保持增長(zhǎng)的潛力。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期全省城鎮(zhèn)化率年均提高近1個(gè)百分點(diǎn)，每年有80余萬(wàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，必將帶來(lái)城鎮(zhèn)體系、內(nèi)需市場(chǎng)和城鄉(xiāng)格局的深刻調(diào)整。但是我們要看到，能夠高成本實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，當(dāng)務(wù)之急是有序組織實(shí)現(xiàn)更低成本的城鎮(zhèn)化。
郭曉鳴：改革需要雙向發(fā)力。在城市端，關(guān)鍵在于解決公共服務(wù)、均衡化的問(wèn)題，織牢社會(huì)保障網(wǎng)、加快完善公共服務(wù)體系。在鄉(xiāng)村端，建立農(nóng)民資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置的機(jī)制，也就是建立退出的制度和路徑。從制度設(shè)計(jì)上，讓各種資源能夠流動(dòng)起來(lái)，為農(nóng)民增加收入，成為他進(jìn)城的原始積累，也為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多的資源。
縣城高質(zhì)量發(fā)展，破局的關(guān)鍵是什么?
記者：縣城地處“城尾鄉(xiāng)頭”，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展起著關(guān)鍵支撐作用。但對(duì)四川多數(shù)縣城而言，規(guī)模小、實(shí)力弱的特征突出，轉(zhuǎn)型與發(fā)展的壓力并存。要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，如何破局?
北川新縣城的景色。 何海洋 攝
賈晉：四川的縣均經(jīng)濟(jì)規(guī)模僅為浙江和廣東的1/3、江蘇的1/4左右，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分。省委提出以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，就是要夯實(shí)縣域發(fā)展基礎(chǔ)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。而以縣城為龍頭培育壯大縣域經(jīng)濟(jì)，是破題的關(guān)鍵。
劉?。嚎h城要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，四川要對(duì)183個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)行分類，在發(fā)展類別上要按照大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城的分類，準(zhǔn)確對(duì)縣域發(fā)展模式進(jìn)行定位。實(shí)現(xiàn)以人為本的高質(zhì)量發(fā)展，我認(rèn)為首先要千方百計(jì)增加就業(yè)機(jī)會(huì)，人多了就有機(jī)會(huì)，就有服務(wù)業(yè);要承接逆城市化的康養(yǎng)、休閑、養(yǎng)老的需求;找比較優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板，發(fā)展差異化個(gè)性化的產(chǎn)業(yè)。
郭曉鳴：破局的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)。我觀察到產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題：一方面是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互脫節(jié)，產(chǎn)業(yè)鏈短，融合度低;另一方面城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵利益主體參與度低，利益分享不足。
破局的路徑，首先是優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置，在鄉(xiāng)村端把土地細(xì)碎化問(wèn)題解決，吸引城市科技、投資、管理、市場(chǎng)要素進(jìn)入鄉(xiāng)村，進(jìn)行對(duì)接，從目前低端分散超小規(guī)模農(nóng)業(yè)，逐漸發(fā)展為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
第二，根據(jù)城鄉(xiāng)消費(fèi)需求的變化，瞄準(zhǔn)新的消費(fèi)需求，發(fā)展新的消費(fèi)業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合提質(zhì)增效。比如一產(chǎn)三產(chǎn)的聯(lián)動(dòng)，從低端的農(nóng)家樂(lè)，向康養(yǎng)、民宿、研學(xué)、體驗(yàn)等業(yè)態(tài)升級(jí)。
第三，構(gòu)建利益機(jī)制，讓關(guān)鍵利益主體(農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等)充分參與到產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)共建共享。
打破城鄉(xiāng)多重割裂，縣域如何擔(dān)當(dāng)重任?
記者：城鄉(xiāng)之間存在的多重割裂，導(dǎo)致兩者之間未能形成良性循環(huán)，這是城鄉(xiāng)差距大、城鄉(xiāng)問(wèn)題突出的根源之一。而這其中，縣域和縣城未能充分發(fā)揮鏈接的作用，是城鄉(xiāng)不暢的重要因素?？h域發(fā)展怎樣促進(jìn)要素雙向流動(dòng)和循環(huán)?
郭曉鳴：人、地、錢(qián)這三個(gè)問(wèn)題是核心關(guān)鍵。人的問(wèn)題之前我講了進(jìn)城農(nóng)民，還有一頭是入鄉(xiāng)群體。他們面臨的問(wèn)題主要是政策風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的不穩(wěn)定，以及現(xiàn)實(shí)帶來(lái)的難融入。中國(guó)的鄉(xiāng)村發(fā)展是人才重構(gòu)的過(guò)程，讓農(nóng)村想出去的出去，讓城市想進(jìn)村的進(jìn)來(lái)，關(guān)鍵是通過(guò)解決政策和制度的障礙，打通外部人才進(jìn)入的通道。
地是“三塊地”的問(wèn)題，承包地要以縣域?yàn)橐厝诤?，下決心解決耕地細(xì)碎化問(wèn)題，讓小田變大田，促進(jìn)耕地的利用效率;宅基地，是土地要素盤(pán)活的引爆點(diǎn)，最重要是建立新的改革制度，改變低效率閑置浪費(fèi)的局面;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是具有巨大潛力的領(lǐng)域，重點(diǎn)是進(jìn)一步加大納入國(guó)家第二輪試點(diǎn)的19個(gè)縣(市、區(qū))的探索力度，以市場(chǎng)化方式來(lái)盤(pán)活。
錢(qián)分為三種資金，財(cái)政資金、金融資金、社會(huì)資金，要細(xì)化激活三類資金的方式。
賈晉：暢通縣域城鄉(xiāng)流通網(wǎng)絡(luò)體系也很重要，重點(diǎn)還是在降成本和提高效率。要完善從田間到最后餐桌上的產(chǎn)業(yè)鏈體系，把堵點(diǎn)逐漸消解，縣域里的冷鏈中心、批發(fā)市場(chǎng)在這個(gè)體系里非常重要。要聚焦以縣域?yàn)楹诵牡某青l(xiāng)流通領(lǐng)域里的關(guān)鍵問(wèn)題，進(jìn)行降成本、提效率的活動(dòng)。
我認(rèn)為理想的城鄉(xiāng)融合，是不同梯度的城鄉(xiāng)融合，縣域內(nèi)有一定梯度，不同縣之間又有梯度，把每個(gè)臺(tái)階盡量做平，不讓它坑坑洼洼，而臺(tái)階之間又不至于太陡，差距太大。
劉?。撼舜龠M(jìn)縣域內(nèi)要素流動(dòng)，建立縣域城鄉(xiāng)循環(huán)的城、鎮(zhèn)、村三級(jí)空間支撐體系和公共服務(wù)體系也是關(guān)鍵點(diǎn)。三級(jí)體系里面的重點(diǎn)是縣城的綜合帶動(dòng)作用，以及鄉(xiāng)村多元價(jià)值的作用。要推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，以片區(qū)為單元編制實(shí)施鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃，推動(dòng)重要市政公用設(shè)施布局向城郊及中心鎮(zhèn)延伸，推動(dòng)有條件的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為縣域副中心。一二三產(chǎn)業(yè)融合核心在縣城，但鄉(xiāng)村的多元價(jià)值還是在鄉(xiāng)村，所以省委提出“抓好兩端”，兩端很重要。
郭曉鳴：還有一個(gè)不得不提的是公共服務(wù)，也是目前改變最顯著，老百姓認(rèn)同度較高的領(lǐng)域。以四川的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)，不能急于完成均等，但在財(cái)力允許的情況下，要逐步縮小差距。我認(rèn)為需要重點(diǎn)解決三個(gè)問(wèn)題：
一是公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性。目前行政化標(biāo)準(zhǔn)化匹配的方式，存在公共服務(wù)供給錯(cuò)位的矛盾，最需要的和提供的不一致，比如每個(gè)村都配一個(gè)兒童活動(dòng)室、一個(gè)衛(wèi)生室，有些村因?yàn)槿丝诘目臻g變化，需求顯著萎縮，造成低效配置。而新增長(zhǎng)的需求，比如停車場(chǎng)、充電樁、路燈等，不能及時(shí)動(dòng)態(tài)滿足。二是公共服務(wù)的供給方式。最大的受益主體是當(dāng)?shù)卮迕瘢瑧?yīng)該最有發(fā)言權(quán)，但目前自上而下的供給方式，沒(méi)有構(gòu)建最重要的參與機(jī)制，利益主體無(wú)法表達(dá)他們的訴求。三是管護(hù)機(jī)制缺失，重建輕管，前建后壞。
由此改革的方向是根據(jù)鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)的變化，制定可以動(dòng)態(tài)調(diào)整的公共服務(wù)方案，探索建立村民主導(dǎo)的建管結(jié)合的機(jī)制，提高使用效率，讓公共服務(wù)的認(rèn)同度更高，獲得感更強(qiáng)。
