4月19日，廣州，暴雨傾盆。
廣交會展館門口依然人頭攢動。這是第133屆廣交會第一期的最后一天，來自全世界的采購商步履匆匆，抓緊最后幾小時(shí)尋找商機(jī)。
十年前，廣東省廣州市海珠區(qū)人民法院曾向廣交會提交過一份關(guān)于保證證據(jù)保全工作時(shí)效性的司法建議，得到了廣交會的積極回復(fù)。
如今，海珠區(qū)法院的法官每年都要深度參與廣交會期間的法律咨詢、訴訟指引、糾紛調(diào)解等司法服務(wù)，全力保障廣交會安全順利舉辦。
“目前為止，今年廣交會沒有一起糾紛進(jìn)入到訴訟階段。”海珠區(qū)法院副院長李泳說。
萬商云集，平安和諧。廣交會既印證了世界各國對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的堅(jiān)定信心，也展示著廣東一流的營商環(huán)境和社會治理成效。
作為經(jīng)濟(jì)第一大省、常住人口第一大省，2022年，廣東省民事案件連續(xù)高攀11年的情況首次出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。
“轉(zhuǎn)機(jī)”，不會是一蹴而就。工夫，一定在詩外。
萬物生長之際，記者趕赴廣東這一改革熱土，從廣州、深圳到佛山，5天時(shí)間，探尋廣東法院如何精準(zhǔn)“把脈”社會治理，開好司法建議“良方”;如何推進(jìn)訴源治理，讓矛盾化于未發(fā)、止于未訴。
治本之策
幾張作為刑事案件證據(jù)的衛(wèi)星圖像引起了主審法官李冰的注意。2015年以來，北江河道逐年發(fā)生的變化肉眼可見——河道中心洲地形改變明顯，小沙洲消失，植被破壞嚴(yán)重。
北江，珠江流域第二大水系，流經(jīng)清遠(yuǎn)、佛山等地，是廣東最重要的河流之一。
佛山市順德區(qū)人民法院刑庭副庭長李冰在審理林鏡泉等16人涉黑附帶民事公益訴訟案時(shí)提出疑問：不法團(tuán)伙非法大肆開采河砂，生態(tài)環(huán)境損毀如此明顯，負(fù)有日常巡查和監(jiān)管責(zé)任的部門為何視而不見?除了被查處的“關(guān)系網(wǎng)”“保護(hù)傘”，北江流域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是否還存在一些漏洞?
2021年，佛山市中級人民法院和順德區(qū)法院均根據(jù)此案向廣東省北江流域管理局發(fā)送了司法建議書，就加強(qiáng)北江流域水資源保護(hù)、河砂開采源頭綜合治理等提出建議。
“寫一份司法建議不比寫一個(gè)判決輕松。”參與起草建議的法官梁慧儀說，“我們雖說是從司法角度提出監(jiān)管建議，但也要了解行政監(jiān)管工作的相關(guān)流程，站在被建議者的角度提出建議，讓建議更有針對性和可操作性。”
“建議建立健全采砂監(jiān)理、駐點(diǎn)管理、采砂視頻實(shí)時(shí)監(jiān)控等制度”“建議充分利用無人機(jī)、GPS衛(wèi)星監(jiān)察等巡查方式”“通過異常指標(biāo)預(yù)警機(jī)制，構(gòu)建全時(shí)段監(jiān)管體系”……不空泛、不抽象，條條建議都能在日常工作中找到落實(shí)落細(xì)的有效載體和具體抓手。
很快，流域管理局發(fā)來關(guān)于整改措施的復(fù)函：“我局深入開展警示教育，全面排查整改突出問題，建立健全制度機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)以案為鑒、以案促改、以案促治。”
復(fù)函稱，一場協(xié)調(diào)各個(gè)部門、以打擊河湖非法采砂為重點(diǎn)的專項(xiàng)整治行動正在整個(gè)北江流域開展。
2023年，佛山法院新收非法采礦、非法采砂等環(huán)境資源案件下降明顯，全市第一季度環(huán)境資源類案件新收案件量同比下降25%。
“廣東法院平均每審結(jié)5個(gè)涉黑惡案件就發(fā)出1份司法建議。”廣東省高級人民法院研究室副主任何秋芳告訴記者，廣東法院與公安、檢察、自然資源、文化旅游、市場監(jiān)管等十幾個(gè)行業(yè)監(jiān)管部門均建立了雙向反饋機(jī)制，不斷加強(qiáng)司法建議的督促管理。
習(xí)近平總書記指出，法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。
2012年，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》的通知，要求人民法院進(jìn)一步增強(qiáng)司法建議工作的自覺性，切實(shí)提升司法建議工作水平。
最高人民法院院長張軍在最高人民法院學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想主題教育動員部署會上強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)找準(zhǔn)落實(shí)黨中央重大決策部署、服務(wù)國家重大戰(zhàn)略實(shí)施的切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)，不僅通過個(gè)案審理抓末端、治已病，還要延伸審判職能抓前端、治未病，以能動司法展現(xiàn)人民法院的擔(dān)當(dāng)作為。
解決案件是“治標(biāo)”，深入探究案件背后的社會問題才能“治本”。
“司法建議是更高層次的審判。”廣東高院研究室主任梁展欣表示，廣東司法建議工作起步較早，通過十余年實(shí)踐完善，目前已形成了辦案與建議同步推進(jìn)、規(guī)范與激勵兩手并舉、跟蹤與反饋雙向結(jié)合等工作機(jī)制。
2020年至2022年，廣東省法院針對審執(zhí)工作中發(fā)現(xiàn)的行業(yè)監(jiān)管漏洞、社會治理薄弱環(huán)節(jié)等共發(fā)出司法建議8711份，收到反饋6364份，反饋率73.1%，轉(zhuǎn)化為被建議單位的相關(guān)規(guī)范性文件或整改行動方案1972份。
利民之舉
銀行卡交易對賬單上的一枚小印章，事關(guān)訴訟證據(jù)。
深圳市寶安區(qū)人民法院西鄉(xiāng)人民法庭庭長楊繼周發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)民間借貸糾紛案件中最常見的證據(jù)，近年來多以不符合證據(jù)規(guī)定的打印件形式出現(xiàn)。究其原因，是銀行近年來大力推廣自助打印柜員機(jī)，忽視了銀行流水賬單的證據(jù)功能。
“銀行只需推出一個(gè)小舉措，就能解決群眾的大問題。”楊繼周說。
2022年10月，深圳市中級人民法院向深圳銀保監(jiān)局發(fā)出司法建議書，建議銀行設(shè)置流水賬單防偽標(biāo)識、延展電子賬單賬期、主動為群眾提供蓋章服務(wù)等。
僅隔幾天，深圳銀保監(jiān)局立即向轄區(qū)內(nèi)12家各類型銀行發(fā)送調(diào)研通知，并與法官進(jìn)行深入溝通。30天后，深圳中院收到復(fù)函，轄區(qū)內(nèi)銀行均按照相關(guān)建議完成了整改。
為何司法建議的落實(shí)落地能有這樣的“深圳速度”?
在深圳法院發(fā)出的司法建議書中，末尾通常會有這樣一句話：“以上情況和建議，請予以研究處理，并將處理結(jié)果于60日內(nèi)函告我院。”
60日，是深圳行政機(jī)關(guān)處理司法建議的“最長審限”。
2020年4月，深圳市委辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民法院司法建議工作的意見》，這是全國首次以地方黨委名義專門出臺支持法院司法建議工作的規(guī)范性文件。
意見明確規(guī)定，被建議單位應(yīng)當(dāng)自確認(rèn)收到法院司法建議之日起兩個(gè)月內(nèi)做出相應(yīng)處理，并書面回復(fù)人民法院，不采納的應(yīng)當(dāng)書面說明理由。
自此，黨委領(lǐng)導(dǎo)、法院負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、多方共治的司法建議工作格局在深圳逐漸構(gòu)建完善。
強(qiáng)有力的落實(shí)問責(zé)制度，也是深圳出臺該意見的一大亮點(diǎn)。意見規(guī)定了被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的，人民法院可以將相關(guān)情況通報(bào)被建議單位的上級機(jī)關(guān)、行政主管部門或行業(yè)自律組織等。
“我們著力構(gòu)建規(guī)范化的反饋溝通機(jī)制，確保司法建議的內(nèi)容有價(jià)值、可執(zhí)行、有效果。”深圳中院研究室主任黃振東表示，深圳法院通過構(gòu)建前置征詢機(jī)制、健全常態(tài)跟蹤機(jī)制、建立跟蹤管理和質(zhì)量評查機(jī)制等，切實(shí)釋放司法建議的功能價(jià)值，防止司法建議流于形式。
利民之事，絲發(fā)必興。捋順流程、明確機(jī)制后，一份份聚焦民生福祉、貼近百姓生活，提升社會治理水平的真正“良方”被開出——
針對手機(jī)惡意應(yīng)用軟件獲取個(gè)人信息、亂扣費(fèi)現(xiàn)象，深圳中院向國家工信部發(fā)出司法建議。國家工信部采納建議并在全國開展手機(jī)軟件惡意扣費(fèi)專項(xiàng)整治;
針對城市中油煙擾民的情形，深圳市龍崗區(qū)人民法院在發(fā)出環(huán)境保護(hù)禁令的同時(shí)向政府職能部門發(fā)出司法建議，推動油煙擾民綜合治理;
針對快遞柜未經(jīng)收件人同意“超時(shí)收費(fèi)”等現(xiàn)象，深圳市南山區(qū)人民法院向相關(guān)公司發(fā)出司法建議，推動公司主動保障消費(fèi)者知情權(quán)和選擇權(quán);
……
發(fā)出有回音，落地見實(shí)效。近三年，深圳兩級法院共發(fā)出司法建議書844份，年均回復(fù)率達(dá)到92%，較之前提升38個(gè)百分點(diǎn)，其中建議對象為行政機(jī)關(guān)的回復(fù)率達(dá)99%。
法治之維
司法建議切中時(shí)弊，往來復(fù)函滴水不漏，類似糾紛卻仍然頻發(fā)，哪一步出了問題?
曾經(jīng)有一類案件最讓廣州互聯(lián)網(wǎng)法院副院長邵山頭疼：部分互聯(lián)網(wǎng)金融借貸產(chǎn)品利率展示信息模糊不清，少數(shù)小額貸款公司與助貸機(jī)構(gòu)的合作過程中存在核心風(fēng)控業(yè)務(wù)外包、違規(guī)收取服務(wù)費(fèi)用、信息披露不完整、忽視數(shù)據(jù)安全等現(xiàn)象，因此產(chǎn)生的金融借款逾期違約糾紛層出不窮。
在審理涉及金融產(chǎn)品案件的同時(shí)，廣州互聯(lián)網(wǎng)法院總結(jié)背后存在的共性問題，向16家金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、行政機(jī)關(guān)等主體提出風(fēng)險(xiǎn)防范建議23份，促進(jìn)了金融借貸產(chǎn)品的合法依規(guī)。
但互聯(lián)網(wǎng)金融借貸糾紛仍有著巨大的存量。
“金融借款違約是個(gè)綜合復(fù)雜的社會問題。”邵山表示，大量的互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛存量已經(jīng)影響到該行業(yè)的健康發(fā)展和社會誠信體系的建立。
也許站在金融產(chǎn)品經(jīng)理的角度會更容易理解：當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)金融借貸產(chǎn)品的收益遠(yuǎn)覆蓋其不良率產(chǎn)生的司法成本，金融機(jī)構(gòu)有什么動力從司法合規(guī)的角度改良產(chǎn)品?
想要從源頭上減少訴訟增量，司法建議還需要“配套工程”。
如果從金融機(jī)構(gòu)易于接受的角度出發(fā)，把司法建議設(shè)計(jì)成填入要素就能智能生成的“產(chǎn)品”行不行?
廣州互聯(lián)網(wǎng)法院通過對46家金融機(jī)構(gòu)60個(gè)金融借貸產(chǎn)品共67000件案件的分析，圍繞通用合同文本中的主體、管轄、標(biāo)的、送達(dá)、存證等提取了40項(xiàng)要素，通過全鏈條要素標(biāo)準(zhǔn)化解決合同條款合規(guī)情況參差不齊的情況，從源頭預(yù)防和減少糾紛。
法院還研發(fā)了數(shù)字金融產(chǎn)品糾紛隱患評估模型，以34項(xiàng)指標(biāo)對金融產(chǎn)品進(jìn)行全方位“問診”，當(dāng)事人在線一鍵即可獲取“隱患診斷報(bào)告”和司法改進(jìn)建議。
這些互聯(lián)網(wǎng)金融治理策略的創(chuàng)新不是標(biāo)準(zhǔn)的法律文書，卻同樣承擔(dān)著網(wǎng)絡(luò)空間治理建議的重要功能。
推行后，廣州互聯(lián)網(wǎng)法院金融糾紛訴訟受案數(shù)量連續(xù)三年降幅超30%。2023年第一季度，金融借款、小額借款受案僅為874件，同比下降51%。
成立四年多以來，廣州互聯(lián)網(wǎng)法院發(fā)出司法建議92份，收到回復(fù)86份，反饋率與反饋采納率分別為93.5%和100%。
在這不足百份的司法建議背后，還有大量與社會治理相關(guān)的創(chuàng)新舉措未被統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。
電商交易、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)借貸、網(wǎng)絡(luò)直播、平臺治理、信息安全……哪些領(lǐng)域易出現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，人民法院的司法建議就跟進(jìn)到哪里。
“要用法治思維洞察涉網(wǎng)糾紛背后的社會關(guān)系和行業(yè)生態(tài)，匯聚社會多元力量參與數(shù)字產(chǎn)業(yè)協(xié)同治理，繪制社會多元共治‘同心圓’。”廣州互聯(lián)網(wǎng)法院副院長田繪說。
“司法建議能否被采納、落實(shí)，關(guān)系著法官發(fā)出司法建議的內(nèi)生動力。”在梁展欣看來，更高質(zhì)量的司法建議，意味著更高質(zhì)量的社會效果。
如何提升司法建議的針對性、精準(zhǔn)度?
“可能我們還是要走出法院的視角。”梁展欣表示，個(gè)案審判只是線索，挖掘類案共性，通過司法建議反饋問題、推進(jìn)整改，才能有針對性地化解社會治理問題中的矛盾隱患。“廣東法院最近在考慮推行司法建議調(diào)研前置制度化的工作，貫徹落實(shí)好黨中央關(guān)于大興調(diào)查研究的重大決策部署。”
未來之路
綠蔭環(huán)繞，蟲鳥和鳴。廣州天河區(qū)某小區(qū)內(nèi)一片靜謐景象。很難想象，幾個(gè)月前，這里險(xiǎn)些釀成一起群體性糾紛。
小區(qū)業(yè)委會選定了新的物業(yè)管理服務(wù)商，舊物業(yè)卻因前期投入大量資金和部分業(yè)主拖欠物業(yè)費(fèi)而不肯離場。新舊物業(yè)服務(wù)商在小區(qū)對峙，矛盾糾紛一觸即發(fā)。
這起涉及上百住戶的糾紛最終通過廣州市天河區(qū)人民法院的“庭所共建”機(jī)制解決。盡管案件并未進(jìn)入審判程序，但矛盾是實(shí)實(shí)在在發(fā)生的，深度參與案件訴前聯(lián)調(diào)的法官孫玉波還是決定就此案暴露出的管理和溝通問題，向小區(qū)業(yè)委會和轄區(qū)居委會發(fā)出司法建議書。
“希望司法建議的范圍能夠盡量涵蓋社會生活的各個(gè)層面。”孫玉波說。
司法建議的覆蓋范圍如何繼續(xù)拓寬?如何激勵法官發(fā)揮能動司法，參與社會治理?司法建議工作怎樣落實(shí)落細(xì)?
采訪中，許多法官也提出了在司法建議工作中遇到的瓶頸問題——
“外地黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會團(tuán)體對司法建議的反饋落實(shí)情況不理想，如何使其轉(zhuǎn)變觀念?如何跟蹤催辦?”
“跨行政區(qū)域、跨層級發(fā)送司法建議，前期難溝通，后期難回訪!”
“司法建議發(fā)出后是否需要向社會公開?有何標(biāo)準(zhǔn)?”
“能否建立全國統(tǒng)一的司法建議信息管理平臺，讓司法建議的關(guān)鍵詞、地域、回復(fù)情況一鍵可查，成為社會治理的可視化‘晴雨表’?”
……
司法建議是司法領(lǐng)域中的“小切口”，做的是社會治理的“大文章”。
廣東高院院長張海波表示，接下來，廣東法院將做實(shí)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想主題教育，把司法建議作為新時(shí)代人民法院主動參與社會治理、發(fā)揮司法職能作用的重要工作，通過辦理一案、治理一片，真正把法治落到實(shí)處，落到基層。
“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中涉及國家安全利益和社會公共利益、社會風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)監(jiān)管、民生保障、弱勢群體保護(hù)等方面存在的普遍性問題和突出問題，進(jìn)行深入調(diào)研分析，提高司法建議的針對性和實(shí)效性，做到民有所呼、法有所應(yīng)。”張海波表示，下一步，廣東法院將加強(qiáng)統(tǒng)籌部署，制定司法建議提質(zhì)增效辦法，建立全省法院司法建議統(tǒng)一的管理平臺，把司法建議工作與審判工作一體開展、一體推進(jìn)，并納入黨委主導(dǎo)的社會治理工作體系，充分發(fā)揮司法建議推進(jìn)法治廣東建設(shè)、提升社會治理效能、保障和改善民生的積極作用。同時(shí)，廣東法院將在強(qiáng)化反饋辦理、司法建議宣傳等方面加大力度。“形成全社會對司法建議的普遍尊重和廣泛認(rèn)可。”張海波說。(喬文心)
編輯：郭成
