中國社科院法學(xué)所發(fā)布我國首部衛(wèi)生法治發(fā)展報(bào)告
衛(wèi)生法治面臨醫(yī)藥服務(wù)資源失衡等挑戰(zhàn)
近日，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布了我國首部《法治藍(lán)皮書 中國衛(wèi)生法治發(fā)展報(bào)告(2021)》(以下簡稱《發(fā)展報(bào)告》)。
為人民群眾提供全生命周期的衛(wèi)生與健康服務(wù)，離不開系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、全面實(shí)施的衛(wèi)生法治體系。《發(fā)展報(bào)告》作為首部全面評估中國衛(wèi)生法治改革與制度建設(shè)進(jìn)展的藍(lán)皮書，從學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界的角度，對我國衛(wèi)生法治狀況進(jìn)行了觀察、思考并提出建議。
衛(wèi)生法治成效顯著 監(jiān)管制度有待健全
近年來，我國衛(wèi)生法治發(fā)展成效顯著。
2015年12月，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)召開基本醫(yī)療衛(wèi)生法起草工作機(jī)構(gòu)第一次全體會(huì)議暨基本醫(yī)療衛(wèi)生法起草工作啟動(dòng)儀式，醫(yī)療衛(wèi)生基本法的立法工作全面啟動(dòng)。
2019年，基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法出臺(tái)，作為中國衛(wèi)生與健康領(lǐng)域的第一部基礎(chǔ)性、綜合性法律，其體現(xiàn)了從“以治病為中心”到“以人民健康為中心”的理念轉(zhuǎn)變，為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的改革與發(fā)展提供了法治保障。
發(fā)展至今，由憲法相關(guān)條款、法律法規(guī)、規(guī)章文件、標(biāo)準(zhǔn)指南等共同組成的衛(wèi)生法律制度體系已基本形成。近年來，衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)管工作穩(wěn)步推進(jìn)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理逐步規(guī)范化，“重醫(yī)療輕法治”的傳統(tǒng)觀念得到初步扭轉(zhuǎn)。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行政審批制度改革加速推進(jìn)，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員、醫(yī)療技術(shù)、藥品等準(zhǔn)入制度不斷優(yōu)化。同時(shí)，通過法律、行政法規(guī)的制定、修改，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式，不斷提升公眾用藥安全，強(qiáng)化藥品質(zhì)量監(jiān)管，健全藥品遴選、采購、處方審核、臨床應(yīng)用等的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。
《發(fā)展報(bào)告》指出，在充分肯定中國衛(wèi)生法治取得巨大成效的同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)有衛(wèi)生法律規(guī)范體系還不能滿足公共衛(wèi)生和全面推進(jìn)健康中國戰(zhàn)略的要求，衛(wèi)生監(jiān)管制度還有待健全和強(qiáng)化。
人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化 醫(yī)藥服務(wù)資源失衡
雖然我國的衛(wèi)生法治發(fā)展取得了很大的進(jìn)步，但是由于近年來國內(nèi)國外諸多因素的影響和變化，我國衛(wèi)生法治發(fā)展水平想要進(jìn)一步提升，還面臨四大挑戰(zhàn)：
一是公民的衛(wèi)生健康權(quán)受到前所未有的重視，兒童、老人等群體的健康需求、醫(yī)療需求不斷攀升。
二是老齡化等人口結(jié)構(gòu)變化提出新挑戰(zhàn)。作為全世界人口老齡化速度最快、規(guī)模最大的國家，中國老齡人口規(guī)模和占比均快速增加。老齡化給全國醫(yī)療開支帶來顯著壓力，也給衛(wèi)生法治提出新的挑戰(zhàn)。
三是疾病譜發(fā)生巨大變化。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，群眾生活方式、飲食方式和生態(tài)環(huán)境的變化，中國疾病譜發(fā)生巨大變化，惡性腫瘤、腦血管病、心臟病、呼吸系統(tǒng)疾病、糖尿病等慢性非傳染性疾病成為居民死亡和患病的重要類型。與此同時(shí)，諸如SARS、禽流感等傳染性病毒的風(fēng)險(xiǎn)也一直存在。新冠肺炎疫情的發(fā)生，更凸顯傳染性疫病對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻影響。
四是醫(yī)藥服務(wù)資源嚴(yán)重失衡。既表現(xiàn)為不同層級之間的失衡，如基層醫(yī)療的供給能力和質(zhì)量均嚴(yán)重不足;也有地區(qū)之間的失衡，中西部地區(qū)嚴(yán)重不足;還有城鄉(xiāng)之間的失衡?？傮w上，我國面臨多重疾病威脅并存、多種健康因素交織的復(fù)雜局面，既有發(fā)達(dá)國家所出現(xiàn)的衛(wèi)生與健康問題，也有發(fā)展中國家存在的衛(wèi)生與健康問題。
融會(huì)貫通形成合力 實(shí)現(xiàn)全方位大躍升
《發(fā)展報(bào)告》還披露了我國衛(wèi)生法治存在的五方面工作“不到位”情況，亟須以法治思維和法治方式推進(jìn)相關(guān)工作與改革。
首先，衛(wèi)生法律制度的分散化、碎片化、失衡化凸顯。
在衛(wèi)生法律體系當(dāng)中，衛(wèi)生法的不同板塊內(nèi)容由衛(wèi)生健康主管部門、人社部門、民政部門、醫(yī)療保障主管部門、應(yīng)急管理部門、市場監(jiān)管部門等分別推進(jìn)展開，其各個(gè)部門的理念不甚一致，機(jī)制規(guī)范也時(shí)有沖突，這對衛(wèi)生法治建設(shè)體系化發(fā)展、醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員守法、司法機(jī)關(guān)裁判都帶來巨大影響。而且，衛(wèi)生法治體系中多以部門規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及各類標(biāo)準(zhǔn)、指南形式出現(xiàn);醫(yī)療機(jī)構(gòu)診療服務(wù)方面的法律較多，但是基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、醫(yī)療福利等方面的立法較少，體系化建設(shè)非常不均衡。
其次，規(guī)范缺失與修改更新不及時(shí)不到位。
我國衛(wèi)生許可、審批等領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)，在“放管服”改革背景下的修訂更新相對頻繁及時(shí)，但其他方面的衛(wèi)生立法則相對滯后。比如，醫(yī)療事故處置的法律依據(jù)主要是2002年國務(wù)院出臺(tái)的《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》和衛(wèi)生健康主管部門一系列的規(guī)章、批復(fù)、通知等，其內(nèi)容與民法典第七編第六章關(guān)于“醫(yī)療損害責(zé)任”的規(guī)范，存在很多待協(xié)調(diào)之處。1990年出臺(tái)的《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》已經(jīng)實(shí)施30多年了，很多規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)形勢的發(fā)展。
第三，衛(wèi)生領(lǐng)域法治意識(shí)相對薄弱。
法治意識(shí)是法治建設(shè)的關(guān)鍵因素，但應(yīng)該注意到，總體上我國衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)導(dǎo)向過強(qiáng)而法治意識(shí)相對滯后，其治理更多依賴部門規(guī)章、政策而非法律。衛(wèi)生健康部門、醫(yī)療保障部門等相關(guān)部門的個(gè)別工作人員甚至主管領(lǐng)導(dǎo)，對衛(wèi)生法治的重視程度都相對欠缺，醫(yī)療衛(wèi)生體制改革探索與法律制度建設(shè)不匹配。
第四，執(zhí)法監(jiān)管工作不完善不到位。
近年來，醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，社會(huì)各界對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)違法犯罪現(xiàn)象的容忍度不斷下降，監(jiān)管體系和監(jiān)管能力存在短板問題凸顯。在醫(yī)療保障領(lǐng)域，雖然醫(yī)保監(jiān)管能力已有較大提升，但侵害醫(yī)?；鸷颓址该癖娊】禉?quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些城鄉(xiāng)居民重復(fù)參保、漏保的現(xiàn)象仍未杜絕。騙?，F(xiàn)象一度多發(fā)，嚴(yán)重?cái)_亂國家醫(yī)療保障管理秩序，危害人民群眾的切身利益。“看病難”“看病貴”的問題還沒有得到根本解決。
第五，司法審判示范引領(lǐng)保障功能未充分發(fā)揮。
醫(yī)患糾紛數(shù)量居高不下，而且在不少地方公立醫(yī)院成為當(dāng)?shù)乇辉V大戶。衛(wèi)生法治領(lǐng)域中民事、行政、刑事問題交織，醫(yī)療專業(yè)性與法律專業(yè)性混雜，司法審判難度較大。
基于我國衛(wèi)生法治面臨的諸多問題和挑戰(zhàn)，《發(fā)展報(bào)告》建議，應(yīng)該以人民為中心，推進(jìn)衛(wèi)生法治健全完善。把人民健康置于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，為落實(shí)健康中國戰(zhàn)略與衛(wèi)生健康事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境，增進(jìn)人民群眾的獲得感和幸福感，還需要法治建設(shè)與衛(wèi)生健康、醫(yī)療改革同步部署，融會(huì)貫通，形成合力，推動(dòng)衛(wèi)生法治從立法、監(jiān)管、司法、普法等方面實(shí)現(xiàn)全方位的大躍升。立改廢釋相結(jié)合，著力構(gòu)建科學(xué)完備的衛(wèi)生法律制度體系。
同時(shí)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”提升衛(wèi)生服務(wù)可及性。通過立法為基層全科醫(yī)療服務(wù)，依法規(guī)范“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”等新模式醫(yī)療服務(wù);適時(shí)修改現(xiàn)行的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，為“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”提供法治規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。此外，還要加強(qiáng)與世界衛(wèi)生組織的合作，更加積極主動(dòng)地參與全球衛(wèi)生治理，參與衛(wèi)生健康領(lǐng)域的國際協(xié)議、標(biāo)準(zhǔn)、指南的研究、談判、制定和執(zhí)行，提升衛(wèi)生健康領(lǐng)域的國際法治話語權(quán)。(記者 萬靜)
